內(nèi)容提要：
巡視制度是黨之利器、國(guó)之利器。近年來(lái)，巡視利劍之所以越擦越亮，一個(gè)重要原因在于巡視整改較真碰硬，取得了實(shí)效。但在實(shí)踐中，仍有一些被巡視地區(qū)（單位）黨組織，尤其是“一把手”，沒(méi)有從政治上正確認(rèn)識(shí)落實(shí)巡視整改的重要性，對(duì)巡視反饋問(wèn)題拒不“認(rèn)賬”、推卸責(zé)任，不落實(shí)巡視整改要求，搞虛假整改、“紙面整改”，嚴(yán)重影響了巡視工作成效。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要深刻把握巡視工作的政治屬性，對(duì)不落實(shí)巡視整改要求的問(wèn)題精準(zhǔn)認(rèn)定、嚴(yán)肅處理，切實(shí)維護(hù)巡視利劍權(quán)威。
基本案情：
何某，中共黨員，A省某事業(yè)單位原黨委書(shū)記。2015年12月，省委巡視發(fā)現(xiàn)，何某所在單位2013年至2015年以通勤補(bǔ)貼名義向干部職工違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼共計(jì)32.98萬(wàn)元問(wèn)題，要求立即整改。2016年1月，何某主持召開(kāi)班子會(huì)議，研究決定停發(fā)通勤補(bǔ)貼以應(yīng)對(duì)整改要求，之后再通過(guò)其他形式補(bǔ)發(fā)。后該單位黨委在上報(bào)整改情況報(bào)告材料中稱，違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼問(wèn)題已整改完成。2016年3月，何某主持召開(kāi)班子會(huì)議，研究通過(guò)《職工值班補(bǔ)助辦法》，決定自2016年1月起向干部職工發(fā)放值班補(bǔ)助。后在何某離任審計(jì)期間，審計(jì)部門(mén)認(rèn)定該單位2016年至2019年發(fā)放值班補(bǔ)助68.27萬(wàn)元行為系違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼行為，并將問(wèn)題線索移交A省紀(jì)委監(jiān)委處置。
意見(jiàn)分析：
經(jīng)研究，何某的行為同時(shí)構(gòu)成不落實(shí)巡視整改要求行為和違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼行為，應(yīng)分別認(rèn)定、合并處理。何某作為所在單位黨委書(shū)記、“一把手”，巡視整改第一責(zé)任人，對(duì)巡視整改要求置若罔聞、欺上瞞下，通過(guò)集體研究、制定制度的方式，搞虛假整改，對(duì)其不落實(shí)巡視整改要求的行為應(yīng)認(rèn)定為違反政治紀(jì)律；同時(shí)，對(duì)該單位違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼的行為，還應(yīng)按照違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神，違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼行為追究何某責(zé)任。
精準(zhǔn)認(rèn)定不落實(shí)巡視整改要求行為，應(yīng)注意重點(diǎn)把握以下三個(gè)方面。
（一）準(zhǔn)確把握行為本質(zhì)特征，始終堅(jiān)持首先從政治上看，把政治標(biāo)準(zhǔn)作為首要的、基本的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)
習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，巡視發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的目的是解決問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題不解決，比不巡視的效果還壞，做好巡視“后半篇文章”關(guān)鍵要在整改上發(fā)力。巡視本質(zhì)上是政治巡視，是上級(jí)黨組織對(duì)下級(jí)黨組織貫徹落實(shí)黨的路線方針政策的政治監(jiān)督。巡視反饋意見(jiàn)是上級(jí)黨組織對(duì)被巡視黨組織的政治要求，巡視整改落實(shí)是被巡視黨組織擔(dān)當(dāng)政治責(zé)任，糾正政治偏差，開(kāi)展黨的自我革命的具體行動(dòng)。要準(zhǔn)確把握巡視工作的政治屬性，深刻認(rèn)識(shí)巡視整改是政治任務(wù)、政治責(zé)任。被巡視黨組織落實(shí)巡視整改情況如何，直接反映其政治態(tài)度和政治能力，檢驗(yàn)其對(duì)黨忠誠(chéng)不忠誠(chéng)、“四個(gè)意識(shí)”強(qiáng)不強(qiáng)、踐行“兩個(gè)維護(hù)”堅(jiān)決不堅(jiān)決。2018年《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)律處分條例》）在“違反政治紀(jì)律”章節(jié)新增“不落實(shí)巡視巡察整改要求”違紀(jì)條款，更加突出反映該行為背后的深層次政治問(wèn)題，以嚴(yán)格的紀(jì)律約束，保證黨章及其他黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于巡視巡察制度和要求的落實(shí)，發(fā)揮巡視利劍作用。
黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視巡視整改工作，習(xí)近平總書(shū)記多次作出重要指示，但仍有一些地區(qū)（單位）存在拒不整改、敷衍整改、整改不力等問(wèn)題，有的“假意認(rèn)賬”，搞虛假整改，偷梁換柱，邊改邊犯、改了又犯；有的“不真心認(rèn)賬”，搞紙面整改，敷衍應(yīng)付，整改工作走過(guò)場(chǎng)；有的第一責(zé)任人“掛帥師出征”，責(zé)任部門(mén)整改乏力，以措施代替成果；有的“新官不理舊賬”，對(duì)反饋問(wèn)題和移交線索久拖不辦、輕易查否；有的“對(duì)事不對(duì)人”“對(duì)點(diǎn)不對(duì)面”“對(duì)當(dāng)前不對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)”，問(wèn)題持續(xù)發(fā)生；等等。這些問(wèn)題從根本上講，都是落實(shí)“兩個(gè)維護(hù)”不堅(jiān)決的表現(xiàn)，達(dá)到一定嚴(yán)重程度、符合一定情形的，都可能構(gòu)成違反政治紀(jì)律行為。在認(rèn)定相關(guān)違紀(jì)行為時(shí)，要始終堅(jiān)持“首先從政治上看”，把講政治作為首要的、基本的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)行為表現(xiàn)及背后反映的政治立場(chǎng)、政治態(tài)度進(jìn)行綜合研判，精準(zhǔn)甄別是與黨離心離德、陽(yáng)奉陰違、欺上瞞下等對(duì)黨不忠誠(chéng)不老實(shí)的政治問(wèn)題，還是責(zé)任擔(dān)當(dāng)不夠、工作標(biāo)準(zhǔn)不高、制度執(zhí)行不力等導(dǎo)致整改不到位、不徹底的工作問(wèn)題，既要防止因政治敏感性不夠?qū)⑦`反政治紀(jì)律問(wèn)題按一般違紀(jì)問(wèn)題處理，還要堅(jiān)持實(shí)事求是原則，具體問(wèn)題具體分析，精準(zhǔn)運(yùn)用政策策略，綜合運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，避免硬性“拔高”、上綱上線，實(shí)現(xiàn)政治效果、紀(jì)法效果和社會(huì)效果有機(jī)統(tǒng)一。
（二）準(zhǔn)確把握不落實(shí)巡視整改要求行為與其手段、目的或結(jié)果行為的定性邏輯關(guān)系，全面、準(zhǔn)確、客觀評(píng)價(jià)違紀(jì)行為
不落實(shí)巡視整改要求行為的政治表現(xiàn)是對(duì)黨不忠誠(chéng)不老實(shí)，從主觀上看具有對(duì)抗巡視整改制度要求的故意；行為表現(xiàn)可以是作為或不作為的方式，包括明知故犯、頂著硬上，暗箱操作、虛假整改，搞變通、打折扣、選擇性整改或者消極懈怠、敷衍應(yīng)付等，客觀結(jié)果是破壞了巡視制度的權(quán)威，損害了巡視工作的質(zhì)效，具有政治上的危害性。從行為結(jié)構(gòu)上看，不落實(shí)巡視整改要求行為是一種組合型、牽連式的行為，客觀上存在手段行為或結(jié)果行為可能同時(shí)構(gòu)成其他違規(guī)違紀(jì)違法的情形。這種情況下，如何評(píng)價(jià)二者的關(guān)系，判斷構(gòu)成一錯(cuò)還是數(shù)錯(cuò)，建議區(qū)分以下情形處理。
第一，不落實(shí)巡視整改要求行為的具體手段、造成結(jié)果涉嫌構(gòu)成犯罪的，不影響同時(shí)認(rèn)定。如巡視要求整改未批先建、土地未供即用問(wèn)題后，非法批準(zhǔn)征用、占用土地建設(shè)涉嫌非法征收土地犯罪的，不影響將非法批準(zhǔn)、占用土地行為同時(shí)認(rèn)定為不落實(shí)巡視整改要求行為。這是因?yàn)?，“紀(jì)、法、罪”屬于不同的評(píng)價(jià)體系，雖然三者都是對(duì)行為人的有關(guān)事實(shí)作出否定性評(píng)價(jià)并予以懲處，但懲處的目的、依據(jù)、方式和后果并不相同，因此在不同評(píng)價(jià)體系內(nèi)同時(shí)認(rèn)定，不存在重復(fù)評(píng)價(jià)的問(wèn)題。
第二，不落實(shí)巡視整改要求行為的具體手段、造成結(jié)果不構(gòu)成犯罪，但構(gòu)成違紀(jì)的，為充分反映行為本質(zhì)和危害，原則上應(yīng)當(dāng)同時(shí)認(rèn)定。如本案例中，不落實(shí)巡視整改要求行為是對(duì)行為人政治領(lǐng)悟力、政治判斷力、政治執(zhí)行力的否定性評(píng)價(jià)，違反的是對(duì)黨忠誠(chéng)的政治品格，違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼是對(duì)職務(wù)行為廉潔性的否定性評(píng)價(jià)，違反的是公共財(cái)產(chǎn)管理、使用的制度，雖然在事實(shí)認(rèn)定上不可避免地存在交叉或者重復(fù)，但如果不區(qū)分具體情況一律禁止重復(fù)評(píng)價(jià)，可能無(wú)法全面、完整、充分評(píng)價(jià)被審查調(diào)查人違紀(jì)違法行為的本質(zhì)特征及嚴(yán)重危害，對(duì)行為人難以進(jìn)行精準(zhǔn)“政治畫(huà)像”，不符合新形勢(shì)下紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處違紀(jì)違法案件的價(jià)值取向和政策要求。實(shí)踐中，只要能夠證實(shí)行為人主觀上具有對(duì)抗巡視整改制度要求的故意，不管是拒不整改、虛假整改、敷衍應(yīng)付還是整改不力等表現(xiàn)形式，都可以適用2018年《紀(jì)律處分條例》第五十五條，按照“不落實(shí)巡視整改要求行為”認(rèn)定。但在認(rèn)定時(shí)，還要注意避免過(guò)度擴(kuò)大解釋，把握好以下兩點(diǎn)。
一是對(duì)主觀上因過(guò)失導(dǎo)致的整改不到位、不徹底問(wèn)題，原則上僅針對(duì)具體手段、造成結(jié)果作出定性處理。對(duì)巡視整改期間，因相關(guān)責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)存在形式主義、官僚主義，整改責(zé)任層層弱化，或有關(guān)責(zé)任人員履職不認(rèn)真不負(fù)責(zé)等，導(dǎo)致的立行立改任務(wù)整改不及時(shí)，整改措施治標(biāo)不治本，整改程序手續(xù)不規(guī)范，長(zhǎng)期整改任務(wù)跟蹤督促不力等行為，雖然客觀上造成整改不力的結(jié)果，損害了巡視整改工作質(zhì)效，但因主觀上不具備有責(zé)要素，一般不宜按不落實(shí)巡視整改要求行為認(rèn)定，可以根據(jù)具體行為手段、造成的危害后果，對(duì)相關(guān)責(zé)任人員區(qū)分不同情形，按違反工作紀(jì)律或其他違紀(jì)行為定性處理。
二是對(duì)因存在不可抗力、不具有期待可能性等阻卻事由，導(dǎo)致整改不到位、不徹底的，不宜"拔高"至政治紀(jì)律層面評(píng)價(jià)。如巡視發(fā)現(xiàn)某地方事業(yè)單位人員超編與缺崗問(wèn)題并存，貧困縣區(qū)工勤人員長(zhǎng)期超編，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)護(hù)、教師崗位大量空編，人員極度短缺，如果存在歷史遺留問(wèn)題、山區(qū)經(jīng)濟(jì)貧困等客觀實(shí)際，確實(shí)難以及時(shí)、有效整改的，則不宜認(rèn)定為不落實(shí)巡視整改要求行為。因此，認(rèn)定是否構(gòu)成違反政治紀(jì)律行為，還應(yīng)對(duì)行為人的主觀故意以及責(zé)任能力、有責(zé)要素、阻卻事由等進(jìn)行綜合判斷，依規(guī)依紀(jì)、審慎穩(wěn)妥作出是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的綜合判斷。
（三）準(zhǔn)確把握講政治與講證據(jù)的辯證統(tǒng)一關(guān)系，做到越是講政治，就越是要講證據(jù)
審查調(diào)查工作中，在談話、調(diào)取證據(jù)時(shí)，除了圍繞一般違紀(jì)行為的構(gòu)成要件，如不落實(shí)整改或者整改不到位、不徹底的手段行為或結(jié)果行為固定主客觀證據(jù)，還要圍繞產(chǎn)生該違紀(jì)行為的政治成因、政治影響，及時(shí)固定相關(guān)行為人的主觀動(dòng)機(jī)、客觀行為證據(jù)。如行為人對(duì)落實(shí)巡視整改的思想認(rèn)識(shí)、工作態(tài)度、未按要求落實(shí)整改措施的原因剖析，落實(shí)巡視整改相關(guān)的問(wèn)題清單、任務(wù)清單、責(zé)任清單及整改情況報(bào)告等書(shū)證材料，以及群眾評(píng)價(jià)、一貫政治表現(xiàn)、是否造成不良政治影響等證據(jù)，著重審查是否具有對(duì)抗巡視整改等實(shí)質(zhì)特征，客觀上有無(wú)阻卻事由等，確保案件處理經(jīng)得起歷史、人民和實(shí)踐的檢驗(yàn)。
相關(guān)規(guī)定：
1.《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(2018年）
第五十五條 干擾巡視巡察工作或者不落實(shí)巡視巡察整改要求，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開(kāi)除黨籍處分。
第一百零四條 違反有關(guān)規(guī)定自定薪酬或者濫發(fā)津貼、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金等，對(duì)直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開(kāi)除黨籍處分。
2.《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》
第二十七條 被巡視黨組織收到巡視組反饋意見(jiàn)后，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真整改落實(shí)，并于2個(gè)月內(nèi)將整改情況報(bào)告和主要負(fù)責(zé)人組織落實(shí)情況報(bào)告，報(bào)送巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。
被巡視黨組織主要負(fù)責(zé)人為落實(shí)整改工作的第一責(zé)任人。
第三十七條 被巡視地區(qū)（單位）及其工作人員有下列情形之一的，視情節(jié)輕重，對(duì)該地區(qū)（單位）領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人，者其他有關(guān)責(zé)任人員，給予批評(píng)教育、組織處理或者紀(jì)律處分。涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法處理：
（一）隱瞞不報(bào)或者故意向巡視組提供虛假情況的；
（二）拒絕或者不按照要求向巡視組提供相關(guān)文件材料的；
（三）指使、強(qiáng)令有關(guān)單位或者人員干擾、阻撓巡視工作或者誣告、陷害他人的；
（四）無(wú)正當(dāng)理由拒不糾正存在的問(wèn)題或者不按照要求整改的；
（五）對(duì)反映問(wèn)題的干部群眾進(jìn)行打擊、報(bào)復(fù)、陷害的；
（六）其他干擾巡視工作的情形。
3.《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》
第七條 黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，不履行或者不正確履行職責(zé)，有下列情形之一，應(yīng)當(dāng)予以問(wèn)責(zé)：
（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化，“四個(gè)意識(shí)”不強(qiáng)，“兩個(gè)維護(hù)”欠力，黨的基本理論、基本路線、基本方略沒(méi)有得到有效貫徹執(zhí)行，在貫徹新發(fā)展理念，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)中，出現(xiàn)重大偏差和失誤，給黨的事業(yè)和人民利益造成嚴(yán)重?fù)p失，產(chǎn)生惡劣影響的；
（二）黨的政治建設(shè)抓得不實(shí)，在重大原則問(wèn)題上未能同黨中央保持一致，貫徹落實(shí)黨的路線方針政策和執(zhí)行黨中央重大宋策部署不力，不遵守重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告制度，有令不行、有禁不止，陽(yáng)奉陰違、欺上瞞下，團(tuán)團(tuán)伙伙、拉幫結(jié)派問(wèn)題突出，黨內(nèi)政治生活不嚴(yán)肅不健康，黨的政治建設(shè)工作責(zé)任制落實(shí)不到位，造成嚴(yán)重后果或者惡劣影響的；
（三）黨的思想建設(shè)缺失，黨性教育特別是理想信念宗旨教育流于形式，意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制落實(shí)不到位，造成嚴(yán)重后果或者惡劣影響的；
（四）黨的組織建設(shè)薄弱，黨建工作責(zé)任制不落實(shí)，嚴(yán)重違反民主集中制原則，不執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)班子議事決策規(guī)則，民主生活會(huì)、“三會(huì)一課”等黨的組織生活制度不執(zhí)行，領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度執(zhí)行不力，黨組織軟弱渙散，違規(guī)選拔任用干部等問(wèn)題突出，造成惡劣影響的；
（五）黨的作風(fēng)建設(shè)松懈，落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定及其實(shí)施細(xì)則精神不力，“四風(fēng)”問(wèn)題得不到有效整治，形式主義、官僚主義問(wèn)題突出，執(zhí)行黨中央決策部署表態(tài)多調(diào)門(mén)高、行動(dòng)少落實(shí)差，脫離實(shí)際、脫離群眾，拖沓敷衍、推諉扯皮，造成嚴(yán)重后果的；
（六）黨的紀(jì)律建設(shè)抓得不嚴(yán)，維護(hù)黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律不力，導(dǎo)致違規(guī)違紀(jì)行為多發(fā)，造成惡劣影響的；
（七）推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)不堅(jiān)決、不扎實(shí)，削減存量、遏制增量不力，特別是對(duì)不收斂、不收手，問(wèn)題線索反映集中、群眾反映強(qiáng)烈，政治問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題交織的腐敗案件放任不管，造成惡劣影響的；
（八）全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任落實(shí)不到位，對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督制約不力，好人主義盛行，不負(fù)責(zé)不擔(dān)當(dāng)，黨內(nèi)監(jiān)督乏力，該發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題沒(méi)有發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題不報(bào)告不處置，領(lǐng)導(dǎo)巡視巡察工作不力，落實(shí)巡視巡察整改要求走過(guò)場(chǎng)、不到位，該問(wèn)責(zé)不問(wèn)責(zé)，造成嚴(yán)重后果的；
（九）履行管理、監(jiān)督職責(zé)不力，職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)生重特大生產(chǎn)安全事故、群體性事件、公共安全事件，或者發(fā)生其他嚴(yán)重事故、事件，造成重大損失或者惡劣影響的；
（十）在教育醫(yī)療、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全、扶貧脫貧、社會(huì)保障等涉及人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題上不作為、亂作為、慢作為、假作為，損害和侵占群眾利益問(wèn)題得不到整治，以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法問(wèn)題突出，群眾身邊腐敗和作風(fēng)問(wèn)題嚴(yán)重，造成惡劣影響的；
（十一）其他應(yīng)當(dāng)問(wèn)責(zé)的失職失責(zé)情形。